ZK OZZL zwrócił się do przewodniczącego Sejmowej Komisji Zdrowia z wnioskiem o zwołanie nadzwyczajnego posiedzenia komisji, poświęconego bezprawnym – w ocenie OZZL – działaniom ministra zdrowia i prezesa NFZ

Treść listu do przewodniczącego Sejmowej Komisji Zdrowia – poniżej:

Bydgoszcz dnia 07 maja 2012 r.

Pan Poseł

Bolesław Piecha

Przewodniczący Sejmowej Komisji Zdrowia

Szanowny Panie Przewodniczący,

Zarząd Krajowy Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy zwraca się do Pana z wnioskiem o zwołanie nadzwyczajnego posiedzenia Sejmowej Komisji Zdrowia poświęconego wyłącznie bezprawnym – w ocenie OZZL i wielu środowisk lekarskich – działaniom prezesa NFZ i ministra zdrowia w zakresie uregulowań dotyczących wypisywania przez lekarzy recept refundowanych i karania lekarzy i świadczeniodawców za błędy i uchybienia w tym zakresie (prawdziwe lub wydumane).

Uzasadnienie:

Prezes NFZ wydał w dniu 30 kwietnia br. Zarządzenie nr 25/2012/DGL w sprawie wzoru umowy upoważniającej do wystawiania recept na leki, środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyroby medyczne refundowane ze środków publicznych przysługujące świadczeniobiorcom. Zarządzenie wprowadza nowy wzór umowy uprawniającej do wystawiania recept refundowanych, zawieranej pomiędzy NFZ, a lekarzem (lekarzem dentystą, felczerem, starszym felczerem) prywatnie praktykującym lub nie praktykującym ale wypisującym recepty dla siebie i najbliższej rodziny. Wprowadzenie nowego wzoru umowy wynika z faktu, że umowy dotychczas zawarte tracą swoją ważność z dniem 30 czerwca 2012 roku – na mocy art.63 pkt 13 w powiązaniu z art. 80 ust.2 oraz z art. 86. pkt 2 ustawy z dnia 12 maja 2011r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz. U. Nr 122, poz. 696 z późn. zm.), zwanej dalej „ustawą refundacyjną”. Zarządzenie wprowadza również wzór aneksu do umów wcześniej zawartych, ale ze względu na fakt, że aneks ten jest w istocie identyczny -co do treści- z wzorem nowej umowy, w niniejszym wniosku pominiemy go.

Przedmiotowa umowa zawierana jest na podstawie art. 48 ustawy refundacyjnej. Jest zatem oczywiste, że jej treść musi być zgodna z wytycznymi zawartymi w tej ustawie. Nie może być też sprzeczna z przepisami innych ustaw. Jest to bowiem naczelna zasada państwa praworządnego. Prezes NFZ nie ma takich uprawnień aby wprowadzać do treści przedmiotowej umowy przepisy, które są przez ustawy zabronione lub z nimi niezgodne. Prezes NFZ nie może się bowiem stawiać ponad ustawodawcę.

Tymczasem prezes NFZ we wzorze przedmiotowej umowy, stanowiącym załącznik do w/w Zarządzenia nr 25/2012/DGL Prezesa NFZ z dnia 30 kwietnia 2012 r. umieścił takie przepisy, które –niedawno – zostały przez Sejm uchylone i uznane za niedopuszczalne. Chodzi o przepisy § 9 ust.1 pkt 1 wzoru umowy, dające prawo Funduszowi do zobowiązania osoby uprawnionej (czyli lekarza, który podpisał przedmiotową umowę) do:

„uiszczenia kwoty stanowiącej równowartość kwoty nienależnej refundacji wraz z odsetkami ustawowymi, liczonymi od dnia dokonania refundacji, w przypadku:

a) wypisania recepty nieuzasadnionej udokumentowanymi względami medycznymi,

b) wypisania recepty niezgodnej z uprawnieniami świadczeniobiorcy

c) wypisania recepty niezgodnie ze wskazaniami zawartymi w obwieszczeniach,o których mowa w art. 37 ustawy refundacyjnej”

Powyższy przepis jest identyczny z przepisem art. 48 ust.8 ustawy refundacyjnej, który został uchylony przez Sejm na mocy ustawy z dnia 13 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych oraz niektórych innych ustaw. Uchylenie art.48 ust.8 ustawy refundacyjnej przez Sejm nie było działaniem przypadkowym, nieświadomym lub niecelowym. Sejm – na wniosek rządu – uchylił ten przepis, bo uznał, iż jest on niesłuszny i niesprawiedliwy. Warte przypomnienia są tutaj argumenty, które zdecydowały o konieczności zniesienia w/w kar. Otóż – zgodnie z treścią uchylonych przepisów – lekarz mógł być ukarany za nieswoje winy (np. gdy pracodawca nie zapłacił składki zdrowotnej za swojego pracownika, ale wydał mu druk RMUA, uprawniający do zniżki na leki) albo w przypadkach tak niejasnych, że umożliwiało to Funduszowi karanie każdego lekarza, nawet tego, który dopełnił największej staranności przy wypisywaniu leków refundowanych (np. kontroler mógł nałożyć karę na lekarza, gdy w ocenie kontrolera lekarz wypisał niewłaściwy lek, mimo, że lek był zastosowany zgodnie z wiedzą medyczną i pomógł choremu). Przesądzały o tym niedookreślone przesłanki karania lekarzy, a zwłaszcza nieprecyzyjne stwierdzenie: „udokumentowane względy medyczne” i pozostawienie decyzji o karze do wyłącznych kompetencji NFZ.

Fakt, że przedstawiona wyżej forma karania lekarzy, czyli „osób uprawnionych” w rozumieniu ustawy refundacyjnej, była przewidziana przez ustawę i została uchylona dowodzi, iż intencją ustawodawcy było, aby „osoby uprawnione” – nie były karane przez NFZ w ten sposób i według tych przesłanek.

Inna interpretacja tego faktu nie jest możliwa, bo oznaczałaby iż ustawodawca działał nieracjonalnie, co jest nie do pogodzenia z podstawowym założeniem wykładni prawa i przeczyłoby podstawowemu celowi prawa jako regulatora stosunków społecznych. Prezes NFZ nie może zatem -wbrew intencji i woli ustawodawcy i wbrew treści ustawy – wprowadzać do wzoru przedmiotowej umowy takiego sposobu karania lekarzy, który został z ustawy celowo usunięty. Prezes Funduszu postawiłby się bowiem wówczas ponad ustawodawcę, co jest oczywistym absurdem. Naruszyłby też – dodatkowo – przepis art. 80 ust. 2 ustawy refundacyjnej, który stwierdza wprost iż „Strony umów określonych w art. 34 ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 63 (czyli m. innymi umowy upoważniającej lekarza do wypisywania recept refundowanych – wyjaśnienie ZK OZZL) , dostosują ich treść do przepisów niniejszej ustawy w terminie do dnia 30 czerwca 2012 r”

Takiej samowoli prezesa NFZ nie usprawiedliwia fakt, na który często się on powołuje (m. innymi w wypowiedziach publicznych), że Fundusz musi się bilansować i dbać o racjonalne wydawanie pieniędzy publicznych, a elementem takiej dbałości jest kontrola lekarzy wypisujących recepty na leki refundowane. Taką kontrolę Fundusz mógłby przeprowadzać pozostając w zgodzie z ustawą refundacyjną i przyjmując inne sposoby i przesłanki karania lekarzy.

Także inne zapisy o karach umownych, zawarte w §9 projektu umowy upoważniającej lekarza (prywatnie praktykującego) do wypisywania recept refundowanych są prawnie wadliwe. Nie odpowiadają one bowiem istocie i definicji kar umownych, które – zgodnie z przepisami prawa cywilnego – mogą być stosowane tylko w przypadkach, gdy strona nakładająca karę doświadczyła od drugiej strony szkody. Tymczasem projekt umowy przewiduje, że NFZ może stosować wobec lekarzy kary umowne w przypadkach uchybień o charakterze administracyjnym lub – wręcz – błędów literowych na recepcie (np. w numerze PESEL), które – co oczywiste – nie powodują żadnych szkód dla Funduszu. Takie rozwiązanie stawia NFZ w pozycji przełożonego wobec lekarza, a nie równorzędnego partnera i strony umowy cywilnej.

Prezes NFZ był informowany o powyższych zarzutach wobec projektu umowy – zarówno korespondencyjnie (przez OZZL),jak i bezpośrednio przez reprezentantów Naczelnej Rady Lekarskiej, której zespół próbował też negocjować treść umowy – zgodnie z obietnicą poprzedniej minister zdrowia, że umowa będzie uzgodniona między Funduszem, a NRL. Prezes NFZ zlekceważył zgłaszane uwagi i demonstracyjnie zerwał negocjacje z zespołem NRL oraz przedstawił taki wzór umowy, który jest niezgodny z ustawą refundacyjną i kodeksem cywilnym. Prezes NFZ zachował się tak, jakby celowo chciał doprowadzić do powszechnego niepodpisania nowej treści umowy przez lekarzy prywatnie praktykujących, co spowoduje, iż pacjenci leczący się prywatnie będą pozbawieni możliwości skorzystania z przysługujących im uprawnień do refundacji leków. Dotyczy to milionów Polaków leczących się w prywatnych gabinetach i „sieciowych” przychodniach. Byłoby to kolejne już ograniczenie zakresu refundacji leków w Polsce wprowadzone podstępnie – „tylnymi drzwiami”. Wcześniejsze polegało na ograniczeniu zakresu refundacji do wskazań zarejestrowanych przez producentów, co w przypadku niektórych leków – np. antybiotyków lub wielu leków dla małych dzieci – drastycznie ograniczyło możliwość zakupu leku ze zniżką.

Identyczne, z przywołanymi wyżej, przepisy o karaniu za błędy i uchybienia (prawdziwe i wydumane) przy wypisywaniu recept refundowanych znajdują się w umowach o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jakie NFZ podpisuje ze świadczeniodawcami. Kary w tych umowach zostały umieszczone

na podstawie przepisów § 29 – 31 załącznika do Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Jednak minister zdrowia, wydając powyższe rozporządzenie, nie był upoważniony przez ustawę do ustalenia takich kar, a przez to naruszył art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Delegacja ustawowa dla powyższego rozporządzenia zawarta jest w art. 137. ust. 9 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Jednak ani w tym artykule, ani w żadnym innym miejscu, ustawa ta nie przewiduje możliwości zawarcia w umowie o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej kar umownych nakładanych przez NFZ na świadczeniodawcę w przypadkach, które wymieniliśmy wyżej. Tym bardziej nie ma też wytycznych, które pozwalałyby na określenie w akcie wykonawczym wysokości kar, sposobu ich nakładania i egzekwowania.

Opinię o niezgodności z konstytucją przepisów § 29 – 31 załącznika do Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej podzielają wybitni konstytucjonaliści, których opinie prawne przesyłamy w załączeniu oraz Rzecznik Praw Obywatelskich, który w dniu 14 marca 2012 roku zwrócił się do ministra zdrowia z wnioskiem o wyjaśnienia w tej sprawie. Kopię listu RPO do MZ przesyłamy również w załączeniu.

Wobec niekonstytucyjności rozporządzenia ministra zdrowia, które przewiduje możliwość zastosowania w/w kar umownych w umowach o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, także same kary są nielegalne! ZK OZZL zwrócił się zatem do Ministra Zdrowia o natychmiastową nowelizację nielegalnego rozporządzenia a do prezesa NFZ o wykreślenie powyższych kar z umów i podjęcie negocjacji ze świadczeniodawcami na temat nowych zapisów o karach umownych. Z podobnymi wnioskami występowały także inne organizacje lekarskie, w tym samorząd lekarski i Porozumienie Zielonogórskie jako największa organizacja świadczeniodawców. W dniu 26 kwietnia br. tysiące świadczeniodawców – działając na podstawie § 43 ust.1 załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej – wystąpiło z pisemnymi wnioskami do NFZ o wykreślenie dotychczasowych zapisów dotyczących kar umownych nakładanych na świadczeniodawcę na podstawie przepisów § 29 – 31 załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Ani minister zdrowia, ani prezes NFZ nie odpowiedzieli pozytywnie na powyższe listy i wnioski.

Prezes NFZ usprawiedliwiał się – co prawda – twierdzeniem, że jest zobowiązany do przestrzegania przepisów rozporządzenia tak długo, dopóki Trybunał Konstytucyjny nie stwierdzi jego niekonstytucyjności, jednak zauważyć należy, że rozporządzenie MZ z dnia 6 maja 2008 r w sprawie OWU nie nakazuje NFZ-owi stosowanie kar umownych o treści jak w rozporządzeniu, ale jedynie umożliwia. NFZ pozostałby zatem w zgodzie z rozporządzeniem, gdyby z takiej treści kar umownych zrezygnował i podjął konstruktywne rozmowy ze świadczeniodawcami na temat innej ich treści. W ten sposób NFZ nie złamałby rozporządzenia i nie naruszyłby też Konstytucji, do przestrzegania której jest przecież również zobowiązany.

Wobec powyższego uzasadnione jest twierdzenie ZK OZZL, iż zarówno minister zdrowia, jak i prezes NFZ świadomie i celowo złamali prawo. Zatem również wniosek ZK OZZL o zwołanie nadzwyczajnego posiedzenia Komisji Sejmowej w tej sprawie jest uzasadniony. Lekarze, jako pełnoprawni obywatele Rzeczpospolitej Polskiej mają bowiem prawo oczekiwać, że działania podejmowane wobec nich przez władze publiczne będą zgodne z prawem. Także skutki społeczne nieprawnych zachowań ministra zdrowia i prezesa NFZ będą niekorzystne, co uzasadnia zajęcie się tym problemem przez komisję zdrowia Sejmu RP.

Z wyrazami szacunku

Zarząd Krajowy OZZL

Krzysztof Bukiel – przewodniczący Zarządu