Bydgoszcz dnia 11 maja 2012r.
Komunikat dla mediów
Zarząd Krajowy Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy informuje, że dnia 10 maja br. wysłał do Prokuratury Rejonowej Warszawa Ochota doniesienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z art. 231. § 1 kodeksu karnego przez prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.
W ocenie ZK OZZL przestępstwo polega na umieszczeniu w Zarządzeniu nr 25/2012/DGL Prezesa NFZ z 30 kwietnia 2012 r. w sprawie wzoru umowy upoważniającej do wystawiania recept na leki, środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyroby medyczne refundowane ze środków publicznych przysługujące świadczeniobiorcom – takich przepisów, których prezes Funduszu nie miał prawa umieścić, przez co przekroczył swoje uprawnienia i działał na szkodę interesu publicznego i prywatnego. Zrobił to – przy tym – świadomie.
Przepisami, których prezes NFZ nie miał prawa – w ocenie OZZL – umieścić w swoim zarządzeniu są przepisy § 9 ust.1 pkt 1 wzoru umowy upoważniającej do wystawiania recept refundowanych, które dają Funduszowi prawo do zobowiązania lekarza, który podpisał przedmiotową umowę do: „uiszczenia kwoty stanowiącej równowartość kwoty nienależnej refundacji wraz z odsetkami ustawowymi, liczonymi od dnia dokonania refundacji, w przypadku: a) wypisania recepty nieuzasadnionej udokumentowanymi względami medycznymi, b) wypisania recepty niezgodnej z uprawnieniami świadczeniobiorcy c) wypisania recepty niezgodnie ze wskazaniami zawartymi w obwieszczeniach,o których mowa w art. 37 ustawy refundacyjnej”
Powyższy przepis jest identyczny z przepisem art. 48 ust.8 ustawy refundacyjnej, który został uchylony przez Sejm na mocy ustawy z dnia 13 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o refundacji leków. Uchylenie tego przepisu przez Sejm nie było działaniem przypadkowym lub niecelowym. Wręcz przeciwnie: Sejm – na wniosek rządu – uchylił ten przepis, bo uznał, iż przewidziana w nim kara „zwrotu nienależnej refundacji” nakładana na lekarza w przypadkach określonych w przepisie, jest niesłuszna i niesprawiedliwa i – zdaniem sejmu – nie powinna już być stosowana przez NFZ.
Ponieważ umowa, której wzór umieścił w swoim zarządzeniu prezes NFZ, zawierana jest na podstawie art. 48 ustawy refundacyjnej – jej treść musi być zgodna z wytycznymi zawartymi w tej ustawie. Wynika to wprost z zasady praworządności, stanowiącej, że władze i funkcjonariusze publiczni działają na podstawie i w ramach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Prezes NFZ nie ma takich uprawnień aby w swoich zarządzeniach umieszczać przepisy, które są przez ustawy zabronione lub z nimi niezgodne. Prezes NFZ nie może bowiem stawiać się ponad ustawodawcę.
Ponieważ powyższe działania prezesa NFZ doprowadzą do powszechnego niepodpisywania umów upoważniających do wypisywania recept refundowanych przez lekarzy prywatnie praktykujących, miliony Polaków, leczących się prywatnie, straci możliwość skorzystania z przysługujących im uprawnień do zniżki na leki, co jest działaniem na szkodę interesu publicznego i prywatnego. Zatem doniesienie ZK OZZL jest uzasadnione.
Pełna treść doniesienia jest na stronie internetowej OZZL – poniżej.
Zarząd Krajowy OZZL
Krzysztof Bukiel – przewodniczący ZK OZZL
TREŚĆ DONIESIENIA DO PROKURATURY:
Bydgoszcz dnia 10 maja 2012 r.
Prokuratura Rejonowa Warszawa-Ochota
ul. Wiślicka 6
02–114 Warszawa
Doniesienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa
Zarząd Krajowy Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy donosi o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z art. 231. § 1 kodeksu karnego przez prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.
W ocenie ZK OZZL przestępstwo polega na umieszczeniu w Zarządzeniu nr 25/2012/DGL Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 kwietnia 2012 r. w sprawie wzoru umowy upoważniającej do wystawiania recept na leki, środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyroby medyczne refundowane ze środków publicznych przysługujące świadczeniobiorcom – takich przepisów, których prezes Funduszu nie miał prawa umieścić, przez co przekroczył swoje uprawnienia i działał na szkodę interesu publicznego i prywatnego. Zrobił to – przy tym – świadomie.
Uzasadnienie:
Prezes NFZ wydał w dniu 30 kwietnia br. Zarządzenie nr 25/2012/DGL w sprawie wzoru umowy upoważniającej do wystawiania recept na leki, środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyroby medyczne refundowane ze środków publicznych przysługujące świadczeniobiorcom. Zarządzenie wprowadza nowy wzór umowy uprawniającej do wystawiania recept refundowanych, zawieranej pomiędzy NFZ, a lekarzem (lekarzem dentystą, felczerem, starszym felczerem) prywatnie praktykującym lub nie praktykującym ale wypisującym recepty dla siebie i najbliższej rodziny. Wprowadzenie nowego wzoru umowy wynika z faktu, że umowy dotychczas zawarte tracą swoją ważność z dniem 30 czerwca 2012 roku – na mocy art.63 pkt 13 w powiązaniu z art. 80 ust.2 oraz z art. 86. pkt 2 ustawy z dnia 12 maja 2011r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz. U. Nr 122, poz. 696 z późn. zm.), zwanej dalej „ustawą refundacyjną”. Zarządzenie wprowadza również wzór aneksu do umów wcześniej zawartych, ale ze względu na fakt, że aneks ten jest w istocie identyczny -co do treści- z wzorem nowej umowy, w niniejszym wniosku pominiemy go.
Przedmiotowa umowa zawierana jest na podstawie art. 48 ustawy refundacyjnej. Jest zatem oczywiste, że jej treść musi być zgodna z wytycznymi zawartymi w tej ustawie. Nie może być też sprzeczna z przepisami innych ustaw. Wynika to wprost z zasady praworządności (którą cechuje się Rzeczpospolita Polska), stanowiącej, że władze i funkcjonariusze publiczni działają na podstawie i w ramach prawa. Prezes NFZ nie ma takich uprawnień aby w treści przedmiotowej umowy umieszczać przepisy, które są przez ustawy zabronione lub z nimi niezgodne. Prezes NFZ nie może się bowiem stawiać ponad ustawodawcę.
Tymczasem prezes NFZ we wzorze przedmiotowej umowy, stanowiącym załącznik do w/w Zarządzenia nr 25/2012/DGL z dnia 30 kwietnia 2012 r. umieścił takie przepisy, które – niedawno – zostały przez Sejm uchylone i uznane za niedopuszczalne. Chodzi o przepisy § 9 ust.1 pkt 1 umowy, dające prawo Funduszowi do zobowiązania lekarza, który podpisał przedmiotową umowę (czyli „osoby uprawnionej” w rozumieniu ustawy refundacyjnej) do:
„uiszczenia kwoty stanowiącej równowartość kwoty nienależnej refundacji wraz z odsetkami ustawowymi, liczonymi od dnia dokonania refundacji, w przypadku:
a) wypisania recepty nieuzasadnionej udokumentowanymi względami medycznymi,
b) wypisania recepty niezgodnej z uprawnieniami świadczeniobiorcy
c) wypisania recepty niezgodnie ze wskazaniami zawartymi w obwieszczeniach,o których mowa w art. 37 ustawy refundacyjnej”
Powyższy przepis jest identyczny z przepisem art. 48 ust.8 ustawy refundacyjnej, który został uchylony przez Sejm na mocy ustawy z dnia 13 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych oraz niektórych innych ustaw. Uchylenie art.48 ust.8 ustawy refundacyjnej przez Sejm nie było działaniem przypadkowym, nieświadomym lub niecelowym. Sejm – na wniosek rządu – uchylił ten przepis, bo uznał, iż przewidziana w nim kara „zwrotu nienależnej refundacji” nakładana na lekarza w przypadkach określonych w przepisie, jest niesłuszna i niesprawiedliwa. Faktycznie – na podstawie w/w przepisu – lekarz mógł być ukarany za nieswoje winy (np. gdy pracodawca nie zapłacił składki zdrowotnej za swojego pracownika chociaż wydał mu druk RMUA, uprawniający do zniżki na leki) albo w przypadkach tak niejasnych, że umożliwiało to Funduszowi karanie każdego lekarza, nawet tego, który dopełnił największej staranności przy wypisywaniu leków refundowanych (np. kontroler mógł nałożyć karę „zwrotu refundacji” na lekarza, gdy w ocenie kontrolera lekarz wypisał niewłaściwy lek, mimo, że lek był zastosowany zgodnie z wiedzą medyczną i pomógł choremu). O takich faktycznych skutkach zastosowania przepisu art.48 ust.8 ustawy refundacyjnej przesądzały:
1.niedookreślone przesłanki karania lekarzy, a zwłaszcza nieprecyzyjne stwierdzenie: „udokumentowane względy medyczne”,
2.pozostawienie decyzji o karze do wyłącznych kompetencji NFZ oraz
3.stan faktyczny w postaci braku pewnego dokumentu potwierdzającego fakt posiadania uprawnień do korzystania z ubezpieczenia zdrowotnego.
Widać zatem wyraźnie, że ustawodawca miał poważne i uzasadnione merytorycznie powody dla usunięcia z ustawy w/w przepisów.
Fakt, że przedstawiona wyżej forma karania lekarzy ( „osób uprawnionych” w rozumieniu ustawy refundacyjnej), była przewidziana przez ustawę, a następnie została uchylona – dowodzi, iż intencją ustawodawcy było, aby „osoby uprawnione” – nie były karane przez NFZ w ten sposób i według tych przesłanek. Gdyby takich przepisów w ustawie w ogóle nie było, można by mieć ewentualnie wątpliwości, czy taki sposób karania może być umieszczony w umowach, o których mowa w niniejszym wniosku, czy nie. Jednak fakt, że przepisy te przez jakiś czas obowiązywały i później zostały uchylone -nie pozostawia żadnych wątpliwości, że należy je traktować jako ZAKAZANE przez ustawodawcę w takim brzemieniu, w jakim zostały uchylone!.
Inna interpretacja tego faktu nie jest możliwa, bo oznaczałaby iż ustawodawca działał nieracjonalnie, co jest nie do pogodzenia z podstawowym założeniem wykładni prawa i przeczyłoby podstawowemu celowi prawa jako regulatora stosunków społecznych. Prezes NFZ nie może zatem -wbrew intencji i woli ustawodawcy i wbrew treści ustawy – wprowadzać do wzoru przedmiotowej umowy takiego sposobu karania lekarzy, który został z ustawy celowo usunięty. Prezes Funduszu stawia się bowiem – w takim przypadku – ponad ustawodawcę i przekracza swoje uprawnienia jako funkcjonariusz publiczny. Warto dodać, że podobną opinię wyraził wybitny konstytucjonalista prof. Winczorek, cytowany w gazecie Dziennik Polski z dnia 08 maja br.
Dodatkowo prezes NFZ narusza w ten sposób przepis art. 80 ust. 2 ustawy refundacyjnej, który stwierdza, iż „Strony umów określonych w art. 34 ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 63 (czyli m. innymi umowy upoważniającej lekarza do wypisywania recept refundowanych – wyjaśnienie ZK OZZL), dostosują ich treść do przepisów niniejszej ustawy w terminie do dnia 30 czerwca 2012 r”. Prezes NFZ, wprowadzając do treści umowy zapisy niezgodne z ustawą (refundacyjną) łamie wprost art. 7 konstytucji, który stwierdza, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
Takiej samowoli prezesa NFZ nie usprawiedliwia fakt, na który często się on powołuje (m. innymi w wypowiedziach publicznych), że Fundusz musi dbać o racjonalne wydawanie pieniędzy publicznych, a elementem takiej dbałości jest kontrola lekarzy wypisujących recepty na leki refundowane. Taką kontrolę Fundusz mógłby przeprowadzać pozostając w zgodzie z ustawą refundacyjną i przyjmując inne sposoby i przesłanki karania lekarzy.
Także inne zapisy zawarte we wzorze przedmiotowej umowy: te, które traktują o karach umownych, w §9 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 są prawnie wadliwe i stanowią przekroczenie uprawnień przez prezesa NFZ – jako autora tych przepisów. Nie podważamy faktu, że prezes NFZ mógł umieścić zapisy o karach umownych, bo miał takie upoważnienie ustawowe ( w art. 48 ust 3 pkt 3 ustawy refundacyjnej), ale – wobec braku wytycznych w tej ustawie co do treści kar umownych i przy uchyleniu jedynych wytycznych jakie można by ewentualnie zastosować w postaci byłego art. 48 ust.8 – prezes NFZ, ustalając kary umowne, powinien kierować się ogólnie obowiązującymi przepisami prawa, w tym zwłaszcza kodeksem cywilnym. Zgodnie z nim, kary umowne mogą być stosowane tylko wtedy, gdy strona nakładająca karę doświadczyła od drugiej strony szkody. Tymczasem projekt umowy przewiduje, że NFZ może stosować wobec lekarzy kary umowne w przypadkach uchybień o charakterze administracyjnym, porządkowym lub – wręcz – błędów literowych na recepcie (np. w numerze PESEL), które – co oczywiste – nie powodują żadnych szkód dla Funduszu. Takie rozwiązanie stawia NFZ w pozycji przełożonego wobec lekarza, a nie równorzędnego partnera i strony umowy cywilnej, co również przesądza o przekroczeniu uprawnień przez prezesa NFZ.
Prezes NFZ był informowany o powyższych zarzutach wobec projektu umowy – zarówno korespondencyjnie (przez OZZL),jak i bezpośrednio przez reprezentantów Naczelnej Rady Lekarskiej, której zespół próbował też negocjować treść umowy – zgodnie z obietnicą poprzedniej minister zdrowia, że umowa będzie uzgodniona między Funduszem, a NRL. Prezes NFZ zlekceważył zgłaszane uwagi i demonstracyjnie zerwał negocjacje z zespołem NRL oraz przedstawił taki wzór umowy, który jest niezgodny z ustawą refundacyjną i kodeksem cywilnym. Powyższe fakty przemawiają za tym, że działania prezesa NFZ były w tym względzie świadome i celowe.
Wykazaliśmy powyżej, że prezes NFZ, umieszczając w treści wzoru umowy do wypisywania recept refundowanych, przepisy, które są zakazane przez ustawę refundacyjną lub niezgodne z kodeksem cywilnym, przekroczył – jako funkcjonariusz publiczny – swoje uprawnienia i zrobił to świadomie.
Poniżej wykażemy, że działał w ten sposób na szkodę interesu publicznego i prywatnego.
Lekarze jako obywatele Rzeczypospolitej Polskiej mają prawo oczekiwać, że organy władzy publicznej będą działać wobec nich – zgodnie z konstytucją RP – w granicach prawa. To zaufanie obywateli do prawa i państwa jest wartością chronioną konstytucyjnie i dobrem (interesem) publicznym – samym w sobie. Jego naruszenie – w postaci opisanych wyżej nieprawnych działań prezesa NFZ – stanowi działanie na szkodę tego interesu publicznego.
Lekarze (lekarze dentyści, felczerzy, starsi felczerzy) prywatnie praktykujący oraz niepraktykujący ale wypisujący recepty refundowane wyłącznie dla siebie i najbliższej rodziny mają faktyczny interes (przejawiający się również materialną korzyścią) w tym, że mogą wypisywać leki „na zniżkę” osobom uprawnionym, w tej liczbie również sobie i rodzinie. Dzięki temu, prowadząc praktykę prywatną ( w której pacjenci płacą za porady lekarskie z własnej kieszeni lub za pośrednictwem prywatnych ubezpieczeń zdrowotnych) mogą liczyć na większą ilość pacjentów i większe dochody, bo pacjenci ci mogą skorzystać z przysługujących im uprawnień do refundacji leków ( wynikających z faktu, iż są oni ubezpieczeni w NFZ), a zatem chętniej skorzystają z pomocy takiego lekarza. Pozbawienie lekarzy prywatnie praktykujących możliwości wypisywania recept refundowanych spowoduje dla nich oczywiste straty. Wpisanie przez prezesa NFZ do wzoru umowy upoważniającej do wypisywania recept refundowanych – takich zapisów, które opisaliśmy wyżej praktycznie wymusza na lekarzach niepodpisanie proponowanych umów, czyli pozbawia ich możliwości wypisywania recept refundowanych osobom uprawnionym. Lekarze są – faktycznie – zmuszeni do niepodpisania umów, bo ich podpisanie wiązałoby się z narażeniem na nieuniknione kary, czego trudno oczekiwać. Przepisy o karach, również o karze „zwrotu kwoty nienależnej refundacji” są bowiem tak skonstruowane, że mogą każdego lekarza, nawet zachowującego najwyższą staranność, narazić na znaczące kary pieniężne. To właśnie z tego powodu sejm uchylił analogiczne przepisy zawarte w art. 48 ust.8 ustawy refundacyjnej. Opisane kroki prezesa NFZ stanowią zatem działanie na szkodę interesu prywatnego lekarzy (prywatnie praktykujących i niepraktykujących, ale wypisujących recepty refundowane dla siebie i najbliższej rodziny).
Pozbawienie lekarzy prywatnie praktykujących możliwości wypisywania recept refundowanych uderza też bezpośrednio w pacjentów, którzy leczą się u tych lekarzy. Będą oni bowiem pozbawieni możliwości skorzystania z przysługujących im uprawnień do refundacji leków. Działania prezesa NFZ są zatem prowadzone na szkodę interesu prywatnego tych pacjentów.
Biorąc pod uwagę fakt, że publiczny system opieki zdrowotnej w Polsce jest dramatycznie niewydolny (wskutek zbyt małych nakładów publicznych na ochronę zdrowia w stosunku do deklarowanego zakresu bezpłatnych świadczeń gwarantowanych) – korzystanie bardzo wielu pacjentów, w tej liczbie głównie ubezpieczonych w NFZ, z usług prywatnych gabinetów i przychodni stanowi istotne odciążenie publicznego lecznictwa i jest z korzyścią nie tylko dla leczących się prywatnie, ale i tych, którzy leczą się wyłącznie w publicznych placówkach (bo mogą się do nich łatwiej dostać). Zatem korzystanie znaczącej liczby pacjentów z prywatnej służby zdrowia leży w interesie publicznym. Zmniejszenie tej liczby – przez uniemożliwienie pacjentom leczącym się prywatnie korzystania z przysługujących im zniżek na leki – stanowi działanie na szkodę interesu publicznego. Taki charakter ma właśnie działanie prezesa NFZ, który poprzez włączenie bezprawnych zapisów o karach w umowach upoważniających do wypisywania recept refundowanych, spowoduje, iż lekarze prywatnie praktykujący masowo zrezygnują z podpisywania takich umów (aby ustrzec się niesprawiedliwych kar). Można wręcz podejrzewać, iż prezes NFZ celowo zniechęca lekarzy do podpisywania powyższych umów – aby zmniejszyć wydatki NFZ na refundację leków i w ten sposób – „tylnymi drzwiami” wprowadzić dodatkowe współpłacenie za leki. Sprawa dotyczy bowiem milionów Polaków leczących się w prywatnych gabinetach i „sieciowych” przychodniach (czyli prywatnych przychodniach finansowanych za pośrednictwem tzw. abonamentów medycznych).
Wobec powyższego nasze doniesienie uważamy za uzasadnione.
Zarząd Krajowy OZZL
Krzysztof Bukiel – przewodniczący Zarządu
