Bydgoszcz dnia 22 stycznia 2019
KOMUNIKAT DLA MEDIÓW
o wniosku OZZL do Trybunału Konstytucyjnego
Zarząd Krajowy Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy informuje, że w dniu wczorajszym wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o uznanie, że niektóre przepisy (art. 4 ust. 1-3) tzw. „ustawy Szumowskiego” (ustawy z 5.07.2018 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw) są niezgodne z art. 2 (zasada państwa prawnego) i art. 32 (zasada równości) Konstytucji RP.
OZZL nie podważa ustawy jako całości ani zasadniczego jej celu, którym jest wzrost płac lekarzy specjalistów i lekarzy rezydentów. Uważamy, że ten cel jest słuszny ale realizowany w sposób niewłaściwy: wybiórczy i niepełny (bo nie dotyczy wszystkich lekarzy i dyskryminuje niektórych, a sama podwyżka nie jest wystarczająca) oraz doraźny (bo przewiduje wzrost wynagrodzeń tylko na okres 2 lat, a kolejna ewentualna podwyżka będzie znowu wymagała wywołania niepokoju społecznego: protestu, strajku lub grupowego zwolnienia się z pracy lekarzy.
Przyczyną powyższych wad są niektóre przepisy, które są nieprecyzyjne, niejednoznaczne lub niedookreślone, co pozwala na ich różne interpretacje, a przez to łamie zasadę państwa prawnego. Skutkiem tego jest nierówne traktowanie lekarzy, którzy wykonują taką samą pracę a są – w wyniku ustawy – różnie wynagradzani (co jest niezgodne z konstytucyjną zasadą równości). Nierówno potraktowane zostały również zakłady zatrudniające lekarzy oraz zaburzony został dotychczasowy porządek prawny i logika finansowania świadczeń zdrowotnych refundowanych przez NFZ.
OZZL proponuje aby w miejsce tego wadliwego rozwiązania wprowadzić inne: umowę społeczną, zawartą między związkami zawodowymi reprezentującymi pracowników ochrony zdrowia, organizacjami pracodawców publicznej ochrony zdrowia, NFZ i przedstawicielami rządu. Taka umowa, na wzór ponadzakładowego układu zbiorowego pracy ustalałaby w sposób trwały i sprawiedliwy warunki pracy i płacy pracowników publicznej ochrony zdrowia. Takie rozwiązanie mogłoby obowiązywać niezależnie od tego, jaki – ostatecznie model publicznej ochrony zdrowia zostanie przyjęty: budżetowy czy ubezpieczeniowo-rynkowy
W załączeniu przedstawiamy szczegółowe omówienie wniosku.
Zarząd Krajowy OZZL
Krzysztof Bukiel – przewodniczący Zarządu
załącznik – omówienie wniosku do TK
Ustawa Szumowskiego – w ocenie OZZL – zawiera przepisy niezgodne z Konstytucją RP
Art. 2 Konstytucji RP stwierdza, że „Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.”
Z tego przepisu Trybunał Konstytucyjny wyprowadził przed laty m. innymi zasadę zaufania obywateli do państwa oraz zasadę zaufania obywateli do prawa przez to państwo stanowione.
Zasada zaufania obywateli do państwa polega m. innymi na tym, że obywatele mają prawo oczekiwać, iż organy państwa będą postępować w sposób przewidywalny i racjonalny.
Zasada zaufania obywateli do prawa oznacza m. innymi, że tworzone prawo będzie zrozumiałe, spójne i jednoznaczne (niewprowadzające w błąd).
Naruszeniem zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa byłoby uchwalenie ustawy, w której używane pojęcia są wzajemnie sprzeczne lub też umożliwiają dowolną ich interpretację
Zasada sprawiedliwości społecznej zakazuje m.in. wprowadzania niesprawiedliwych różnicowań podmiotów prawa. Zakaz ten wyrażony został również w art. 32 ust. 2 Konstytucji.
Art. 32 Konstytucji RP stwierdza, że:
„Art. 32. 1.Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.
2. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.”
Jeśli spojrzeć na „ustawę Szumowskiego” pod kątem zgodności z przytoczonymi wyżej przepisami Konstytucji RP, to widać wyraźnie, że ustawa ta jest niekonstytucyjna.
Przemawiają za tym następujące fakty:
Użycie w ustawie pojęcia nie zdefiniowanego prawnie, jakim jest pojęcie: „świadczenia opieki zdrowotnej (udzielane) w warunkach całodziennych” (art. 4ust.3 pkt 1):
Nigdzie w przepisach nie ma definicji powyższego pojęcia, a jest ona ważna bo lekarzom zatrudnionym przy udzielaniu takich świadczeń (obok lekarzy zatrudnionych przy udzielaniu świadczeń „w warunkach całodobowych”) przysługuje (pod pewnymi warunkami) podwyżka pensji zasadniczej do kwoty 6750. Brak tej definicji powoduje, ze są sprzeczne interpretacje dotyczące lekarzy zatrudnionych w poradniach przyszpitalnych w przedmiocie: czy przysługuje im podwyżka czy nie. Większość z tych poradni (o ile nie wszystkie) funkcjonuje bowiem w warunkach całodziennych – w powszechnym tego sława znaczeniu. Samo MZ podaje sprzeczne interpretacje: najpierw MZ stwierdził, że podwyżka należy się lekarzom poradni przyszpitalnych (na piśmie na spotkaniu z przedstawicielami lekarzy w siedzibie NIL w dniu 1 sierpnia 2018 r – http://ozzl.org.pl/https://ozzl.org.pl/wp-content/uploads/2018/08/Interpretacja_MZ_w_sprawie_ustawy_Szumowskiego_w_pdf-min_1.pdf , innym razem, że tylko tym, którzy dodatkowo zajmują się pacjentami szpitalnymi (czyli „w warunkach całodobowych”). Przepisy niejednoznaczne, pozwalające na różne interpretacje są niezgodne z art. 2 Konstytucji RP. (nota bene TK w ostatnich dniach uznał, na wniosek Prezydenta RP, za niekonstytucyjne z tego właśnie powodu – niedookreśloności – niektóre przepisy ustawy nowelizującej ustawę o IPN: https://www.prawo.pl/prawo/nowelizacja-ustawy-o-ipn-niekonstytucyjna-wyrok-tk,358702.html .
Czasowość (nietrwałość) przyznanego wynagrodzenia dla lekarzy.
Przepisy ustawy (art. 4 ust. 1 i 2 ) przewidują, że podwyżka dla lekarzy specjalistów ma obowiązywać do roku2020. Na tej podstawie dyrektorzy szpitali podpisują z lekarzami zatrudnionymi na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony aneksy dotyczące podwyżki pensji, które mają obowiązywać na czas określony. To kłóci się z celem jaki przyświecał ustanowieniu umowy o pracę na czas nieokreślony (i zakazowi podpisywania umów czasowych „w nieskończoność”). Celem tym była pewność warunków zatrudnienia pracownika. Tymczasem wprowadzenie elementu czasowości (nietrwałości) wysokości wynagrodzenia do umowy o pracę, która – formalnie – jest zawarta na czas nieokreślony powoduje, że ta pewność staje się iluzoryczna, a cała umowa nabiera charakteru (cech) umowy czasowej. Wysokość wynagrodzenia jest bowiem bardzo ważnym, jeżeli nie najważniejszym, elementem umowy o pracę i jeżeli zgodzimy się że pracodawca może ten element określać na czas określony, to tak, jak byśmy unieważnili bezterminowość umowy o pracę. W ten sposób omawiany przepis ustawy koliduje z porządkiem prawnym i logiką przepisów prawa pracy, stawia pracownika w sytuacji braku stabilizacji i pewności warunków zatrudnienia mimo – pozornych – gwarancji takiej stabilizacji w postaci zawartej na czas nieokreślony umowy o pracę. Uzasadnia to zarzut o tym, że omawiane przepisy są niezgodne z konstytucyjną zasadą zaufania obywatela do prawa i państwa.
Różnicowanie szpitali przez ustawę:
Ustawa różnicuje szpitale zatrudniające lekarzy przez to, że kieruje pieniądze z budżetu państwa, przeznaczone na podwyżki dla lekarzy specjalistów tylko do niektórych szpitali oraz dodatkowo w różnych kwotach. Pieniądze na podwyżki są wypłacane szpitalom z budżetu państwa (za pośrednictwem NFZ) poza środkami stanowiącymi wynagrodzenie płacone przez NFZ szpitalom za wykonane świadczenia, czyli są to środki dodatkowe – poza kontraktem („poza ryczałtem” w przypadku szpitali sieciowych) .
Sytuacja taka powstała wskutek przyjęcia zasady, że podwyżka przyznana przez ustawę ustalona jest w kwocie, która ma „dopełnić” dotychczasowe wynagrodzenie zasadnicze lekarzy danego szpitala do kwoty 6750 PLN. To oznacza, że jeżeli w określonym szpitalu pensje zasadnicze lekarzy specjalistów były większe lub równe kwocie 6750 PLN, to szpital ten nie dostanie żadnych „dodatkowych” środków, a jeżeli były niższe to dostanie „dodatkowe” środki – poza tymi, które wynikają z wynagrodzenia, jakie szpital otrzymuje za wykonane świadczenia (ryczałtowego jeżeli szpital jest w „sieci”).Dodatkowo szpitale, które otrzymają te „ekstra” środki też będą zróżnicowane (potraktowane nierówno), bo wysokość tych środków zależy od wysokości pensji zasadniczej, jaką dotychczas otrzymywali lekarze w danym szpitalu. Przykładowo jeżeli w danym szpitalu kwota dotychczasowego wynagrodzenia zasadniczego lekarza specjalisty wynosiła 3 500 PLN to kwota „dodatkowych środków” w przeliczeniu na jednego zatrudnionego lekarza wyniesie 3250 PLN + środki na odpowiedni dodatek stażowy (np. 20%), a jeżeli w danym szpitalu kwota dotychczasowego wynagrodzenia zasadniczego lekarza specjalisty wynosiła 6000 PLN to kwota „dodatkowych środków” w przeliczeniu na jednego zatrudnionego lekarza wyniesie 750 PLN + środki na odpowiedni dodatek stażowy czyli – jeden szpital dostanie ponad 4 razy mniej „ekstra” pieniędzy niż drugi.
Dodatkowo zróżnicowanie powstaje w zależności od tego, czy szpital funkcjonuje w formie SPZOZ czy spółki prawa handlowego. W pierwszym przypadku lekarze (jak i inni pracownicy) mają zagwarantowane przepisami prawa otrzymywanie dodatku stażowego do pensji zasadniczej, który to dodatek jest – zgodnie z omawianą ustawą – również finansowany przez budżet państwa (czyli dodatkowo do środków otrzymywanych przez szpital za wykonane świadczenia). W szpitalach – spółkach prawa handlowego w ogromnej większości (jeśli nie we wszystkich) nie ma dodatku stażowego, a zatem szpitale te (i lekarze )otrzymają mniej środków niż szpitale SPZOZ-y mimo, że spełniają dokładnie te same warunki. Ustawa różnicuje zatem szpitale w zależności od funkcjonujących w danych szpitalach regulaminów wynagradzania – dyskryminując te szpitale, gdzie nie ma dodatku stażowego.
Jeszcze jedna nierówność zależy od tego, czy w danym szpitalu lekarze zatrudnieni są na podstawie umowy o pracę czy na podstawie umów cywilno-prawnych tzw. kontraktów. Ustawa przewiduje dodatek na podwyżkę jedynie dla lekarzy zatrudnionych na podstawie umowy o pracę. Dlatego szpital w którym lekarze zatrudnieni są na podstawie umów cywilno-prawnych nie dostaną dodatkowych środków nawet, jeżeli wysokość kontraktu w przeliczeniu na umowę o pracę jest niższy niż 6750 PLN w odniesieniu do płacy zasadniczej.
Podsumowując: ilość dodatkowych środków, jakie szpital dostanie z budżetu państwa (poza środkami, jakie otrzymuje od NFZ za wykonane świadczenia) zależy od następujących warunków:
– czy lekarze są zatrudnieni na podstawie umowy o pracę czy na innych podstawach,
– jak była dotychczasowa wysokość pensji zasadniczej lekarzy,
– czy regulamin wynagradzania obowiązujący w szpitalu przewidywał dodatek stażowy,
Powyższe warunki w żadnej mierze nie są związane ani z jakością, ani liczbą udzielanych przez szpital świadczeń. Są to zatem czynniki pozamerytoryczne.
Żeby zrozumieć jak duże mogą być nierówności (finansowe) w traktowaniu poszczególnych szpitali wskutek zastosowania przepisów omawianej ustawy przyjmijmy przykład trzech szpitali, w których wykonuje się rocznie np. 1 tys. operacji wycenionych przez NFZ na 2 tys. zł każda, przy czym zatrudnionych jest 5 lekarzy specjalistów pracujących co najmniej 20lat. Poszczególne szpitale za wykonanie powyższych zakontraktowanych świadczeń zdrowotnych otrzymają od NFZ rocznie 2 mln złotych, a wskutek przepisów omawianej ustawy niektóre z nich dostaną dodatkowe środki w kwocie jak niżej.
- Szpital, w którym dotychczasowa pensja zasadnicza lekarza specjalisty wynosiła 4 tys. złotych i funkcjonuje w formie SPZOZ – otrzyma dodatkowo środki w kwocie 2750 zł + 20% dodatku stażowego = 3300 zł miesięcznie dla jednego lekarza czyli 198 tys. rocznie dla wszystkich lekarzy (co stanowi niemal 10% wartości kontraktu z NFZ)
- Szpital, w którym dotychczasowa pensja zasadnicza lekarza specjalisty wynosiła 4 tys. złotych i funkcjonuje w formie spółki handlowej – otrzyma dodatkowo środki w kwocie 2750 miesięcznie dla jednego lekarza czyli 165 tys. tys. rocznie dla wszystkich lekarzy
- Szpital, w którym dotychczasowa pensja zasadnicza lekarza specjalisty wynosiła 6750 zł albo szpital, który zatrudnia lekarzy na kontraktach – nie otrzyma dodatkowych środków (chociaż na płace lekarskie wyda tyle samo, co szpitale otrzymujące dodatkowe środki z budżetu państwa).
Jak widać na powyższych przykładach – nierówne traktowanie szpitali przez tę ustawę jest rażące !.
W ten sposób złamana jest zasada równego traktowania świadczeniodawców ubiegających się o kontrakt z NFZ
( art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych) przez co powstaje niespójność prawa w zakresie traktowania świadczeniodawców. Przepisy ustawowe, które wprowadzają rozwiązania sprzeczne w tym samym przedmiocie z innymi ustawami należy uznać za niezgodne z art. 2 Konstytucji RP bo w sumie tworzą niespójne prawo i podważają zaufanie obywatela do prawa i państwa. Nierówne traktowanie szpitali narusza też bezpośrednio zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) oraz zakaz dyskryminacji kogokolwiek (art. 32 ust.2 Konstytucji).
Nierówne traktowanie lekarzy przez ustawę:
Ustawa traktuje też nierówno lekarzy specjalistów. Zgodnie z ustawą (art. 4 ust. 2 i 3 ) podwyżki przysługują lekarzom, którzy „są zatrudnieni na podstawie stosunku pracy u świadczeniodawców, którzy zawarli z Narodowym Funduszem Zdrowia umowy obejmujące udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w warunkach całodobowych lub całodziennych i uczestniczą w udzielaniu tych świadczeń” oraz zobowiążą się do nieudzielania odpłatnie pewnych świadczeń wymienionych w ustawie. Według interpretacji Ministerstwa Zdrowia oznacza to, że podwyżki przysługują zarówno lekarzom, którzy pracują wyłącznie na oddziałach szpitalnych, jak i pracującym w poradniach przyszpitalnych (czyli przyjmującym pacjentów spoza szpitala) i jednocześnie wykonującym pracę na rzecz pacjentów szpitalnych. [nawiasem mówiąc z powodu braku definicji prawnej pojęcia „warunków całodziennych” minister zdrowia przedstawił w tej sprawie dwie sprzeczne ze sobą interpretacje]. Ustawa nie różnicuje przy tym wysokości pensji zasadniczej (do której ma być podwyższona dotychczasowa pensja) od tego jaką część etatu lekarz poświęca pacjentom pozaszpitalnym, a jaką – szpitalnym. To oznacza w praktyce, że wystarczy iż w miesiącu lekarz pracujący w poradni przyszpitalnej zajmie się tylko 1 pacjentem szpitalnym (np. konsultując go na oddziale), a – zgodnie z ustawą – przysługuje mu podwyżka w kwocie wyrównującej jego dotychczasowe wynagrodzenie zasadnicze do kwoty 6750 PLN. Jednak gdy lekarz pracujący w poradni przyszpitalnej nie przyjmie ani jednego pacjenta szpitalnego, to nie ma prawa (zgodnie z interpretacją ustawy przedstawioną przez Ministerstwo Zdrowia i przeciwnie do tego, co wcześniej przedstawił sam Minister Zdrowia) do podwyżki do kwoty 6750 PLN. Oznacza to, że w tym samym szpitalu u tego samego pracodawcy, lekarze wykonujący tę samą pracę (z nic nie znaczącą merytorycznie różnicą dotyczącą osoby jednego pacjenta miesięcznie) będą mieli zróżnicowane wynagrodzenie, a różnica ta może wynosić nawet ponad 50% (np. 6750 PLN do 4000 PLN). Takie rozwiązanie w oczywisty sposób łamie zasadę wyrażoną w kodeksie pracy: „równa płaca za równą pracę” (art. 18(3c) § 1 kodeksu pracy). Przepisy ustawowe, które wprowadzają rozwiązania sprzeczne w tym samym przedmiocie z innymi ustawami należy uznać za niezgodne z art. 2 Konstytucji RP bo w sumie tworzą niespójne prawo i podważają zaufanie obywatela do prawa i państwa. Nierówne traktowanie lekarzy przez omawianą ustawę (bez merytorycznych podstaw) jest też samo w sobie i bezpośrednio niezgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej ( art. 2 Konstytucji) i zasadą równości obywateli ( art. 32 Konstytucji) .
Ustawa dyskryminuje także lekarzy ze specjalizacją, którzy robią kolejną specjalizację w formie „ z oddelegowania”. Lekarze tacy, mając podpisaną umowę o pracę w jednym szpitalu, są oddelegowywani do pracy w innym szpitalu na różny czas zależny od programu specjalizacji. W ramach tego programu są zobowiązani do pełnienia dyżurów w tym innym szpitalu (w tych innych szpitalach). Nie mogą zatem (wbrew swojej woli, a wskutek konieczności wypełnienia programu specjalizacji) podpisać zobowiązania (przewidującego m. innymi niedyżurowanie w innych szpitalach) będącego warunkiem otrzymania podwyżki. Brak spójności prawa (przedmiotowej ustawy i przepisów o szkoleniu specjalizacyjnym lekarzy) powoduje, że pewna grupa lekarzy jest pozbawiona przysługującym im – formalnie – uprawnieniom. Ich uprawnienia stają się zatem pozorne, co uzasadnia zarzut iż przepis ten jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wyraził się bowiem jednoznacznie, że zgodnie z zasadą zaufania obywatela do państwa i do prawa przez to państwo stanowione – „uprawnienia przyznane obywatelom przez państwo nie mogą mieć charakteru uprawnień pozornych czy też niemożliwych do realizacji ze względów prawnych lub faktycznych albo z uwagi na niejasne określenie warunków korzystania z uprawnień”
Brak jednoznacznego rozwiązania dotyczącego lekarzy, którzy będą zatrudnieni po raz pierwszy w danym szpitalu po wprowadzeniu przepisów ustawy.
Ustawa nie określa w jakiej wysokości będzie kwota dodatkowych środków przeznaczonych na podniesienie pensji zasadniczej lekarzy, którzy zatrudnią się w szpitalu po wejściu w życie ustawy. Kwota dopłaty zależy bowiem od dotychczasowej wysokości pensji zasadniczej, a skoro tej pensji nie było w ogóle, to zależy ona – de facto – od woli dyrektora szpitala, który może przyznać nowo zatrudnionemu lekarzowi nawet pensję równą ustawowej płacy minimalnej aby uzyskać od państwa jak największe dofinansowanie. Przepisy prawa nie mogą stwarzać takiej dowolności w ich interpretacji, nie mogą też stawiać adresatów tych przepisów w sytuacji, w której to oni (adresaci) stają się faktycznymi autorami rozwiązań (zamiast ustawodawcy). To jest oczywiste pogwałcenie zasady państwa prawnego.
Niejednoznaczność przepisów dotyczących dodatku za pracę w Polsce po zakończeniu specjalizacji dla lekarzy dentystów:
W ustawie o zawodzie lekarza jest przepis (art. 3 ust. 1), który określa wprost, że „ Ilekroć w przepisach ustawy jest mowa o lekarzu bez bliższego określenia, rozumie się przez to również lekarza dentystę” . W omawianej tutaj ustawie przepis (art. 2 pkt 2 b), który wprowadza dodatek do pensji zasadniczej dla lekarzy rezydentów zobowiązujących się przepracować w Polsce przez odpowiedni okres czasu po zdobyciu specjalizacji określa, że dodatek ten przysługuje „lekarzowi” – bez bliższego określenia. Zgodnie z zacytowanym wcześniej ogólnym przepisem ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty (art. 3 ust. 1) oznacza to, że dodatek ten przysługuje także lekarzom dentystom. Jednak Ministerstwo Zdrowia odmawia przyznania dodatku lekarzom dentystom, inaczej interpretując powyższe przepisy. To oznacza, że albo Ministerstwo łamie prawo, albo powyższe przepisy są tak nieprecyzyjne, że przez to naruszają konstytucyjną zasadą państwa prawnego.
Krzysztof Bukiel – przewodniczący ZK OZZL 22 stycznia 2019
