Wspólną oborę można opuścić
Po czym można poznać, kto wykonuje zawód zaufania publicznego? Po tym, że władze publiczne nie mają do niego zaufania. To znaczy – oczywiście mają, jakże by inaczej, ale niepełne, tylko jakieś takie ćwierciowe. W ogóle kwestia zaufania, jakie władze publiczne okazują nie tylko poszczególnym obywatelom, ale i całemu społeczeństwu, wymagałaby poświęcenia większej niż dotąd uwagi. W charakterystyczny dla siebie sposób odniósł się do tej kwestii zapomniany już dziś przywódca Zjednoczonego Stronnictwa Ludowego Stanisław Gucwa. W 1956 roku wyraził radość z faktu, że wzrosło zaufanie władzy do społeczeństwa. I miał oczywiście rację, jak zresztą we wszystkim, co mówił – ale ten wzrost zaufania nie był, ma się rozumieć, bezgraniczny. Obywatele, jak to obywatele – nigdy nie wiadomo, co strzeli im do głowy, wiec władza publiczna, kierując się nieśmiertelnymi wskazaniami wiecznie żywego Lenina musi im oczywiście ufać – ale zarazem kontrolować. Ufać i kontrolować.
Dlatego właśnie artykuł 17 ust. 1 konstytucji RP powiada, że „w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony”. Jak widzimy, osoby wykonujące zawody zaufania publicznego nie mogą sobie własnego samorządu zawodowego utworzyć same. Ten samorząd tworzy im władza publiczna w drodze ustawy. Wprawdzie – zgodnie z art. 17 ust. 2 konstytucji władza publiczna może w drodze ustawy tworzyć również inne rodzaje samorządu, ale samorządy te nie mogą naruszać zasady wolności wykonywania zawodu, ani ograniczać wolności podejmowania działalności gospodarczej. Wynika z tego, że mniej ważne zawody korzystają z większego zakresu wolności i swobód. W przypadku zawodów zaufania publicznego o żadnej wolności wykonywania zawodu nie ma mowy, podobnie jak i o swobodzie działalności gospodarczej. Widać wyraźnie, że im więcej zaufania publicznego wymaga jakiś zawód, tym mniejszym zaufaniem obdarza go władza publiczna.
Jednym z zawodów zaufania publicznego jest zawód lekarza i lekarza dentysty. Wynika to wyraźnie zarówno z przepisów ustawy z 5 grudnia 1996 roku o zawodzie lekarza i lekarza dentysty oraz ustawy z 17 maja 1989 roku o izbach lekarskich. Właśnie ta ostatnia ustawa stanowi konkretyzację i realizację zasady opisanej w art. 17 ust. 1 konstytucji. Już w art. 1 ust. 1 tej ustawy czytamy, że „tworzy się” samorząd lekarzy i lekarzy dentystów, zwany dalej „samorządem lekarzy”. „Tworzy się” – to znaczy, ze nie oni samo go tworzą, tylko tworzy im go władza publiczna. Widocznie podziela pogląd francuskiego polityka Jerzego Clemenceau, że „wojna jest rzeczą zbyt poważną, by powierzać ją wojskowym – oczywiście odpowiednio modyfikując go wobec lekarzy, co może wynikać z obawy, że z własnej inicjatywy pewnie by sobie samorządu nie utworzyli.
Organami samorządu lekarzy są Naczelna Izba Lekarska i okręgowe izby lekarskie. Skąd się te izby biorą? Wyjaśnia to art. 12 ust. 1 ustawy o izbach lekarskich, stanowiąc, że na listę członków okręgowej izby lekarskiej „wpisuje się” lekarzy posiadających prawo wykonywania zawodu lekarza i zamierzających wykonywać lub wykonujących ten zawód na obszarze działania izby. Skompletowani w ten bezosobowy sposób członkowie, zgodnie z art. 19 ustawy, stanowią okręgową izbę lekarską, której „najwyższą władzą” jest „okręgowy zjazd lekarzy” . To znaczy – nie wszystkich, tylko delegatów z czteroletnim mandatem, wybieranych na zebraniach rejonowych.
Członkowie okręgowych izb lekarskich muszą opłaca „składki”, które – w przypadku nie opłacenia ich w terminie – zgodnie z art. 61 ustawy – „podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – tak samo, jak inne zobowiązania podatkowe. Oczywiście w izbach działają sądy – naczelny i okręgowe, które mogą skazać lekarza na karę pozbawienia prawa wykonywania zawodu. Orzeczenie takiej kary powoduje skreślenie z listy członków okręgowej izby lekarskiej, bez prawa ubiegania się o ponowny wpis (art. 47 ust. 3), a więc wykluczenie z samorządu. Ale okręgowa izba nie tylko może odebrać prawo wykonywania zawodu. Odwracając zasadę cuius est cognere eius est tolere (kto ustanowił, ten może znieść), zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza i lekarza dentysty, okręgowa rada (ciekawe, że w jednej ustawie mowa jest o „izbach” a w drugiej – o „radach”, ale to pewnie jedno i to samo) nie tylko przyznaje prawo wykonywania zawodu, ale również wydaje odpowiednie zaświadczenia. Samorząd zawodowy pełni zatem wobec swoich członków czynności władcze, administracyjne, a także – policyjne, bo zgodnie z art. 6a ust. 2 i 2a ustawy o zawodzie lekarza, donosi gdzie trzeba o „nieprawidłowościach” oraz „współpracuje z właściwymi organami” państw członkowskich UE, donosząc im o postępowaniach karnych i dyscyplinarnych oraz bliżej niesprecyzowanych „nieprawidłowościach”. Ponadto okręgowa rada może powziąć podejrzenie, naturalnie „uzasadnione” co do należytego przygotowania do wykonywania zawodu lekarza, a wtedy powołuje komisję, która wydaje opinię o przygotowaniu podejrzanego do wykonywania tego zawodu, a także może go zobowiązać do uzupełniającego przeszkolenia. Podejrzany musi stawić się przed komisją pod rygorem zawieszenia prawa wykonywania zawodu.
Przypominam o tym wszystkim ze względu na pytanie, z jakim zwrócił się do mnie pewien lekarz, któremu uczestnictwo w opisanym samorządzie zawodowym z jakichś powodów zaczęło ciążyć, a zapewnił mnie, że w swoim zniechęceniu nie jest wcale odosobniony. Inaczej mówiąc, interesowało go, czy jest jakaś możliwość wydostania się z tej wspólnej obory, do której władza publiczna zapędziła wszystkich lekarzy i lekarzy dentystów. Nie wiem, czy chciałby on wykonywać zawód lekarza bez konieczności uczestniczenia w jakimkolwiek „samorządzie”, czy też interesowałaby go możliwość utworzenia, wraz z podobnie jak on zniechęconymi, jakiegoś samorządu alternatywnego. Po analizie przepisów konstytucji i ustaw można dojść do wniosku, że leninowski system „ufać i kontrolować” jest szczelny i żadnej możliwości wydostania się ze wspólnej obory na swobodę nie dopuszcza. Jest atoli nikłe światełko w tunelu w postaci art. 31 ust.2 konstytucji. Mówi on, że „nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje”. Wprawdzie „prawo”, czyli art. 17 ust. 1 konstytucji oraz wspomniane dwie ustawy to i owo przewidują, ale wprost niczego lekarzom nie „nakazują”, a w szczególności nigdzie nie stwierdzają wprost i expressis verrbis, że – po pierwsze – przynależność do samorządu utworzonego w drodze ustawy ma charakter obowiązkowy, a po drugie – że obok samorządu „ustawowego” nie może istnieć alternatywny samorząd dobrowolny.
Art. 17 ust. 1 konstytucji mówi tylko, że samorządy zawodowe „można” tworzyć „w drodze ustawy”, ale nie zabrania tworzenia samorządów zawodowych w inny sposób. Przeciwnie – art. 12 konstytucji stwierdza, że Rzeczpospolita Polska „zapewnia wolność tworzenia i działania” nie tylko związkom zawodowym i organizacjom społeczno-zawodowym rolników, ale również „ruchom obywatelskim” oraz „innym dobrowolnym zrzeszeniom”. Jeśli zatem jacyś lekarze i lekarze dentyści utworzyliby dobrowolne zrzeszenie pod nazwą „okręgowa izba lekarska”, to w świetle przepisów konstytucji i obydwu ustaw nie naruszyliby prawa, ponieważ nie ma przepisu stwierdzającego, iż samorząd lekarski ustanowiony w drodze ustawy działa na zasadzie wyłączności. Co więcej – wydaje się, ze żaden organ władzy publicznej nie mógłby ich z tego powodu molestować, a to ze względu na art. 7 konstytucji, który powiada, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że każda czynność organu władzy publicznej wymaga WYRAŹNEGO przyzwolenia ustawowego, zaś czynności te mogą być dokonywane WYŁĄCZNIE w granicach prawem przewidzianych. Krótko mówiąc, art. 7 konstytucji zabrania domniemywania kompetencji władzy publicznej tam, gdzie prawo ich wyraźnie nie przyznaje. Tymczasem zasada praworządności w stosunku do obywateli wyraża się w stwierdzeniu, że dozwolonej jest wszystko, co nie jest zakazane. Ponieważ tworzenie samorządów zawodowych OBOK samorządów tworzonych w drodze ustawy (które, w myśl art. 17 konstytucji, też tylko „mogą” być tworzone) nigdzie zakazane nie jest, zaś żadna ustawa nie ustanawia przymusu uczestniczenia lekarzy w KONKRETNYM samorządzie zawodowym ( w tym przypadku – ustawowym), to dla zadośćuczynienia prawu wystarczy powołanie alternatywnego samorządu zawodowego pod nazwą okręgowej rady lekarskiej, na listę której wpisani zostaliby lekarze posiadający prawo wykonywania zawodu i wykonujący ten zawód na obszarze działania rady – zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 roku o izbach lekarskich. Ta sama organizacja mogłaby – zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z 5 grudnia 1996 r. o zawodzie lekarza i lekarza dentysty – przyznawać również prawo wykonywania zawodu lekarza, zgodnie z nakreśloną w tej ustawie procedurą. Również składki członkowskie musiałyby być obligatoryjne i podlegające ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej.
A czy jest możliwe wykonywanie zawodu lekarza bez członkostwa w jakimkolwiek samorządzie zawodowym? Na pierwszy rzut oka dobrze to nie wygląda, ale kiedy przyjrzymy się art. 19 ustawy o izbach lekarskich, to stwierdza on tylko, iż okręgową izbę lekarską – a więc organ samorządu zawodowego – stanowią lekarze wpisani na listę jej członków. A contrario można zatem przyjąć, że lekarze na tę listę nie wpisani członkami okręgowej izby lekarskiej nie są. No dobrze, ale art. 12 ust. 1 tej ustawy stanowi, że na listę okręgowej izby lekarskiej wpisuje się lekarzy posiadających prawo wykonywania zawodu lekarza i zamierzającego wykonywać lub wykonującego ten zawód na obszarze działania izby. Czy jednak należy to rozumieć w ten sposób, iż wpisanie na listę okręgowej izby lekarskiej jest warunkiem sine qua non wykonywania zawodu lekarza, czy też raczej – że na listę okręgowej izby lekarskiej nie wolno wpisywać osób nie posiadających prawa wykonywania zawodu lekarza, nie zamierzających go wykonywać, ani nie wykonujących go na obszarze działania izby? Co więcej – art. 5 ust 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty w żadnym przypadku nie uzależnia przyznania prawa do wykonywania zawodu lekarza od uczestnictwa w samorządzie zawodowym. Takiego warunku nie ma, a nawet być nie może, bo osoby nie mającej prawa wykonywania zawodu lekarza na listę członków okręgowej izby lekarskiej wpisać nie wolno. Zatem wygląda na to, że w świetle obowiązujących przepisów można wykonywać w Polsce zawód lekarza bez konieczności uczestniczenia w samorządzie zawodowym.
Stanisław Michalkiewicz
