W interesie publicznym

Kilka miesięcy temu głośna - po raz kolejny - stała się sprawa czynszów dla lokatorów zamieszkujących w prywatnych kamienicach. W większości tych domów wprowadzono bowiem znaczną podwyżkę opłat. Stało się to wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 roku (Sygn. P. 11/98) który uznał, że niezgodne z konstytucją są przepisy, które umożliwiają gminom ustalanie dowolnie niskich stawek czynszu w prywatnych kamienicach. Gminy chętnie korzystały z takiej możliwości. Dzięki zaniżonym czynszom, gminy nie musiały wypłacać wielu lokatorom dodatków mieszkaniowych, które zostały pomyślane, jako pomoc ze środków publicznych przeznaczona dla najbiedniejszych mieszkańców. Gminy rzeczywiście odnosiły korzyści finansowe, ale przecież ktoś te koszty musiał ponieść. Ponosili je właściciele kamienic, którzy dopłacali ze swojej kieszeni do utrzymania budynków.

Trybunał Konstytucyjny rozpatrzył sprawę niezwykle dogłębnie i wszechstronnie. Niech świadczy o tym chociażby fakt, że uzasadnienie do wyroku liczy ponad 30 stron. Trybunał zastanawiał się, czy omawiany przepis nie pozbawia kamieniczników konstytucyjnego prawa do własności ( art. 64 Konstytucji RP) i nie narusza tzw. zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Ta ostatnia zasada ( art. 31 Konstytucji) polega na tym, że nie wolno ograniczać praw konstytucyjnych jednych osób, jeżeli nie jest to konieczne ochroną praw innych osób albo jeżeli wprowadzone ograniczenia nie są niezbędne dla ochrony interesu publicznego, a dany cel społeczny można osiągnąć w inny sposób. Zasada proporcjonalności jest też naruszona, gdy ciężary nałożone na obywateli są nieproporcjonalnie duże w stosunku do osiągniętych efektów. Nie miejsce tutaj aby przedstawić szeroką analizę wyroku Trybunału. Warto jednak przytoczyć kilka najważniejszych tez z uzasadnienia w tej sprawie. Zobaczymy bowiem, że mogą one mieć zastosowanie nie tylko w odniesieniu do kamieniczników.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że taka sytuacja, gdy właściciele kamienic nie mają wpływu na wysokość cen, ustalanych za korzystanie z ich własności, a zwłaszcza gdy narzucona im cena jest drastycznie zaniżona i nie pozostaje w żadnym związku z rzeczywistymi kosztami utrzymania kamienicy, narażając ich na straty - jest pogwałceniem konstytucyjnego prawa własności. Trybunał uznał również, że nie jest właściwe, aby gminy mogły dowolnie zaniżać wysokość czynszu w prywatnych kamienicach, tym bardziej, że jednocześnie na gminach ciąży obowiązek wypłaty dodatków mieszkaniowych dla najbiedniejszych. Ograniczanie wysokości stawek czynszu pozwala gminie uniknąć napięć społecznych, ale koszty z tego wynikające pokrywa już nie gmina ( która "oszczędza na dodatkach mieszkaniowych"), lecz właściciele budynków (lokali), w których stosuje się czynsz regulowany. Taki przepis prowadził - zdaniem Trybunału - do "patologicznych, ... sytuacji, w których właściciel budynku (lokalu) faktycznie dotował najemców ze swoich własnych środków". Trybunał podkreślił przy tym, że to dotowanie dotyczy nawet - stosunkowo - zamożnych lokatorów, bo gminy nie różnicują przecież wysokości czynszów w zależności od dochodów mieszkańców kamienicy. Trybunał zwrócił również uwagę na fakt, że ograniczenie przychodów właścicieli kamienic nie zwalania ich wcale z obowiązku utrzymania odpowiedniego stanu lokali oraz, że lokatorzy mają prawo domagać się od kamienicznika zapewnienia właściwych warunków mieszkania (chociażby na podstawie ogólnie obowiązujących przepisów kodeksu cywilnego). W tym kontekście Trybunał zauważył, że przyjęte rozwiązania, pozbawiające kamieniczników odpowiednich dochodów, obracają się przeciwko celowi, któremu - w zamierzeniach -miały służyć. Gdy bowiem kamienicznicy nie będą mieli pieniędzy, aby remontować swoje kamienice, one po prostu rozpadną się z czasem i dotychczasowi lokatorzy stracą miejsce zamieszkania. Sytuacja mieszkaniowa obywateli zamiast się poprawić, ulegnie pogorszeniu, zatem efekt, jaki się osiągnie przez przyjęte rozwiązanie będzie nieproporcjonalnie znikomy wobec ciężarów nałożonych na określoną grupę obywateli. Trybunał uznał również, że wprowadzone ograniczenia prawa własności kamieniczników nie były bezwzględnie konieczne. Taki sam cel (zapewnienie osobom najbiedniejszym możliwości mieszkania) można bowiem osiągnąć w inny sposób - na przykład przez pełniejszą realizację istniejących przepisów o dodatkach mieszkaniowych. Nie zachodziłaby wówczas sytuacja, że pożądany społecznie cel w postaci ochrony najemców realizowana jest na koszt i ryzyko wyłącznie jednej grupy społecznej, a mianowicie właścicieli budynków i lokali.

Stwierdziłem powyżej, że tezy, zawarte w omawianym stanowisku Trybunału Konstytucyjnego, mogłyby mieć zastosowanie nie tylko w odniesieniu do czynszów regulowanych, narzuconych prywatnym kamienicznikom. Ja, na przykład, dostrzegam wiele podobieństw opisanej tam sytuacji do tego, co dzieje się w polskiej służbie zdrowia. W tym przypadku też mamy do czynienia z ważnym celem społecznym, jakim jest zapewnienie wszystkim obywatelom, niezależnie od ich sytuacji finansowej, dostępu do leczenia. Zupełnie też podobnie ustawodawca chce ten problem rozwiązać. Stworzył przepis, dzięki któremu wykonawcom usług medycznych można narzucić dowolnie niską cenę za ich świadczenie. Wykonawcy usług i właściciele zakładów opieki zdrowotnej nie mają żadnego (faktycznego) wpływu na wysokość tych cen, które są niejednokrotnie niższe niż koszty związane z wykonaniem usługi i utrzymaniem zakładu. Zaniżanie cen za świadczenie zdrowotne pozwala władzom uniknąć napięć społecznych ze strony pacjentów, jak też i minimalizować wydatki na opiekę zdrowotną ze środków publicznych, ale koszty z tego wynikające pokrywają już nie władze, ale świadczeniodawcy - lekarze, pielęgniarki, inny personel medyczny, właściciele zakładów opieki zdrowotnej. Takie rozwiązanie prowadzi do patologicznej sytuacji, gdy służba zdrowia (rozumiana jako całość) faktycznie dotuje pacjentów ze swoich własnych środków, przy czym dotyczy to nawet pacjentów stosunkowo zamożnych, bo ustawa o ubezpieczeniu zdrowotnym nie przewiduje jakiejkolwiek elastyczności w tym względzie ( na przykład w postaci współpłacenia przez pacjentów za niektóre świadczenia zdrowotne). Warto przy tym zauważyć, że jak kamienicznicy są zobowiązani do utrzymania swoich kamienic w odpowiednim stanie technicznym, tak lekarze, pielęgniarki i inny personel medyczny, a także dyrektorzy ZOZ-ów są zobowiązani do zapewnienia już nie tylko odpowiedniego stanu technicznego pomieszczeń i sprzętu, ale jeszcze do udzielania świadczeń zdrowotnych na najwyższym poziomie i mogą być - za niezachowanie takiego poziomu - pozwani przez pacjentów przed sąd. Zachodzi również inna analogia z kamienicznikami. Nie remontowane szpitale, nie odnawiany sprzęt, nie szkoleni pracownicy (z powodu braku środków) - wszystko to doprowadzi do sytuacji, że z czasem nie będzie gdzie, przy pomocy kogo i czego leczyć ludzi - wszystkich, również tych najbiedniejszych. Zatem efekty przyjętego rozwiązania okażą się nieproporcjonalnie małe w stosunku do ciężarów nałożonych na wybraną grupę obywateli. Zauważmy - w końcu - że cel społeczny jaki założyli sobie rządzący, ustanawiając regulowane (dowolnie przez płatnika) ceny za świadczenia zdrowotne, można by osiągnąć w inny sposób, nie obciążając tylko jednej grupy społecznej - pracowników służby zdrowia. Takim sposobem mogłoby być na przykład istotne zwiększenie składki na powszechne ubezpieczenie zdrowotne, dzięki czemu można by sfinansować znacznie więcej świadczeń niż obecnie, bez konieczności drastycznego zaniżania ceny za świadczenie. Innym rozwiązaniem mogłoby być ograniczenie zakresu świadczeń bezpłatnych i wprowadzenie współpłacenia za niektóre świadczenia przez pacjentów. To nie tylko zwiększyłoby ilość pieniędzy przeznaczonych na leczenie, ale także zracjonalizowało korzystanie z tych świadczeń. Uzupełnieniem współpłacenia mogłyby się stać "dodatki lecznicze" czyli pomoc ze środków publicznych, kierowana do wybranych, najbiedniejszych osób, których nie byłoby stać na dopłaty. Można by - ostatecznie - wprowadzić kombinację wspomnianych wyżej rozwiązań.

Mechanizmem, który pozwala na dowolne zaniżanie cen za świadczenia zdrowotne jest tzw. konkurs ofert, na podstawie którego płatnik dobiera sobie kontrahentów i ustala warunki umowy, w tym ceny za poszczególne świadczenia. Konkurs, który miał naśladować mechanizm rynkowej konkurencji, nigdy takim mechanizmem się nie stał, a to za sprawą zaplanowanej nierównowagi stron. Płatnik jest jeden, świadczeniodawców jest wielu. Płatnik jest także monopolistą wobec "ubezpieczonych", a zatem nie musi się obawiać "buntu" również z tej strony. Może "karać" niepokornych kontrahentów, rezygnując z ich usług, bez obawy, że ubezpieczeni, niezadowoleni z zakresu oferowanych świadczeń, przejdą do konkurencji. Jest rzeczą znamienną, że przepis o konkursie ofert, który obowiązywał w systemie kas chorych, został również przeniesiony do Narodowego Funduszu Zdrowia. Najwyraźniej rządzący dostrzegli jaką mają korzyść z tego mechanizmu.

Dzisiaj, gdy ustawa o Narodowym Funduszu Zdrowia została już podpisana przez Prezydenta, niektóre ugrupowania - chcące uchodzić za opozycyjne - oraz NSZZ Solidarność, zapowiadają skierowanie ustawy do Trybunału Konstytucyjnego. O ile dobrze zrozumiałem z ich zapowiedzi, przedmiotem tych wniosków będą jednak jakieś dziwne - moim zdaniem - i zupełnie drugorzędne zarzuty, nie podważające głównej zasady nowego ( i dotychczasowego) sytemu. A zasadą tą jest zaplanowany wyzysk ekonomiczny jednej grupy społecznej - pracowników służby zdrowia. Usprawiedliwieniem dla tego wyzysku ma być osiągnięcie celu społecznego w postaci zapewnienia wszystkim obywatelom naszego kraju, niezależnie od ich sytuacji finansowej, dostępu do świadczeń medycznych. Jednak, jak to orzekł Trybunał Konstytucyjny w sprawie kamieniczników, wyzysk taki jest niezgodny z Konstytucją. OZZL sprawdzi, czy Trybunał podtrzyma swoje stanowisko w odniesieniu do opieki zdrowotnej.

Krzysztof Bukiel - przewodniczący Zarządu Krajowego OZZL

24 lutego 2003r.