Bydgoszcz
dnia 03 czerwca 2003r.
Trybunał
Konstytucyjny
WARSZAWA
WNIOSEK
Na podstawie art. 191 ust.1 pkt 4 oraz art.191 ust. 2 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej, Zarząd Krajowy Ogólnopolskiego Związku
Zawodowego Lekarzy wnosi o stwierdzenie:
niezgodności
art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu
społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych
(Dz. U. z dnia 28 listopada 2002 r. Nr 199, poz. 1673, zm.:
Dz. U. 2002 r. Nr 241, poz. 2074) - z art. 2 Konstytucji RP.
UZASADNIENIE
I.
Uzasadnienie prawa Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy
do wystąpienia z niniejszym wnioskiem .
Ogólnopolski
Związek Zawodowy Lekarzy jest organizacją związkową ogólnokrajową,
a Zarząd Krajowy OZZL jest naczelnym organem statutowym Związku.
Uchwałą z dnia 30 maja 2003 roku, Zarząd Krajowy postanowił
wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiotowej sprawie
i upoważnił przewodniczącego Zarządu Krajowego i radcę prawnego
związku do reprezentowania OZZL przed Trybunałem. Jest zatem
spełniony warunek zawarty w art.191 ust.1pkt 4 Konstytucji RP.
Przedmiotem
wniosku OZZL jest przepis dotyczący wypłacania (a właściwie
zawieszenia wypłacania) świadczeń z ubezpieczenia społecznego
pracownikom, którzy ulegli wypadkom przy pracy lub zachorowali
na chorobę zawodową ( w tej liczbie niemałej grupie lekarzy).
Problem ten należy – bez wątpienia - do spraw objętych zakresem
działania związków zawodowych ( w tym OZZL). Spełniony zatem
jest warunek zawarty w art.191 ust.2 Konstytucji RP.
II.
Uzasadnienie merytoryczne wniosku.
01
stycznia 2003 roku weszła w życie ustawa z dnia 30 października
2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy
i chorób zawodowych (Dz. U. z dnia 28 listopada 2002 r. Nr 199,
poz. 1673, zm.: Dz. U. 2002 r. Nr 241, poz. 2074), która spowodowała
utratę mocy prawnej m. innymi ustawy z dnia 12 czerwca 1975r.
o świadczeniach z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych
(tekst jednolity: Dz. U. 83 r. Nr 30, poz. 144 z późn. zmianami).
Zgodnie z art. 26 ust.1 przedmiotowej ustawy, osoba mająca uprawnienia
do renty z tytułu niezdolności do pracy spowodowanej wypadkiem
przy pracy lub chorobą zawodową oraz uprawnienia do emerytury,
otrzymuje świadczenie łączne w wysokości: przysługującej renty
inwalidzkiej powiększonej o połowę emerytury albo emerytury
powiększonej o połowę renty inwalidzkiej. Powyższy przepis stanowi
powtórzenie uprawnień zawartych w dotychczas obowiązujących
przepisach ( art. 24 ust.1 ustawy z dnia 12 czerwca 1975 r o
świadczeniach z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych.
Zaskarżony
przez nas art. 26 ust. 3 przedmiotowej ustawy stanowi, że osoba
uprawniona do takiego łącznego świadczenia – traci to uprawnienie
jeżeli osiąga przychód powodujący zawieszenie prawa do świadczeń
lub zmniejszenie ich wysokości określony w ustawie o emeryturach
i rentach z FUS, niezależnie od wysokości tego przychodu.
Powyższe
rozwiązanie jest inne, mniej korzystne dla osób zainteresowanych,
niż rozwiązanie dotychczas obowiązujące. Do czasu wejścia w
życie przedmiotowego przepisu, obowiązywał bowiem przepis art.25a
ust.1 ustawy z dnia 12 czerwca 1975r. o świadczeniach z tytułu
wypadków przy pracy i chorób zawodowych, który stwierdzał, że
„renta z tytułu niezdolności do pracy spowodowana wypadkiem
przy pracy lub chorobą zawodową nie ulega zawieszeniu ani zmniejszeniu
w razie osiągania przychodów, o których mowa w art. 104 ust.
1-4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach
z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych”
Niewątpliwie wprowadzenie takiej regulacji zmieniło na niekorzyść
sytuację prawną wskazanej grupy osób ( mających uprawnienia
do renty z tytułu niezdolności do pracy spowodowanej wypadkiem
przy pracy lub chorobą zawodową oraz uprawnienia do emerytury).
Wskazany przepis narusza zatem zasady: ochrony praw nabytych
i zaufania jednostki do państwa. Obie te zasady są „dedukowane
z przepisu art. 2 Konstytucji RP”, co zostało już wielokrotnie
stwierdzone przez Trybunał Konstytucyjny i nie wymaga dalszego
uzasadnienia.
Zasada
ochrony praw nabytych nie ma oczywiście charakteru absolutnego.
Potwierdził to wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny, który uściślił
jednocześnie pojęcie „szczególnych okoliczności” uzasadniających
odstępstwo od zasady ochrony praw nabytych. Trybunał stwierdził,
że owe szczególne okoliczności oznaczają „sytuacje nadzwyczaj
wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania
pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej
oparcie w przepisach Konstytucji” (orzeczenie z 29 stycznia
1992 r. K. 15/91 OTK 1992/I poz. 8). W opinii OZZL - w omawianym
przypadku - nie zachodzi taka wyjątkowość sytuacji. Zachowaniu
uprzednio obowiązujących przepisów nie przeciwstawia się ani
konieczność dania pierwszeństwa określonej wartości konstytucyjnej,
ani inny ważny interes społeczny czy interes państwa.
Z
pewnością wystarczającym uzasadnieniem dla wprowadzenia zaskarżonego
przepisu nie może być konieczność dania pierwszeństwa konstytucyjnej
zasadzie sprawiedliwości społecznej lub zasadzie równości, chociaż
wprowadzone regulacje stanowią ujednolicenie zasad zawieszania
świadczeń w przypadku „zwykłych rent” i rent uzyskiwanych z
tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. Trybunał Konstytucyjny
wielokrotnie podkreślał, że zasada równości obywateli nie zakazuje
ich różnicowania, co więcej nieraz stanowi wręcz podstawę do
takiego różnicowania, jeżeli określone podmioty różnią się daną
cechą istotną ( relewantną). Taka sytuacja zachodzi w omawianym
przypadku. Tutaj istotną cechą różnicującą jest właśnie tytuł
przyznania renty. Każdy wypadek i każda choroba jest – bez wątpienia
– niekorzystnym i obciążającym człowieka doświadczeniem. Jednak
wypadek i choroba związana ze świadczeniem pracy jest tym dotkliwsza,
że dokonała się w wyniku działania podejmowanego „na rzecz pracodawcy
i pod jego kierownictwem” – jak to określa Kodeks pracy. Jest
więc niejako krzywdą wyrządzoną pracownikowi. Dlatego wypadki
przy pracy i choroby zawodowe wymagają innego potraktowania
niż zwykłe wypadki i zwykłe choroby. Zresztą tak też – odrębnie
– są traktowane. Świadczy o tym już chociażby wyodrębnienie
tych pojęć i stworzenie dla nich odrębnych przepisów w ramach
przepisów o ubezpieczeniu społecznym. Jeśli zatem uzasadnione
jest odrębne podejście do wypadków przy pracy i chorób zawodowych,
uzasadnione jest też odrębne uregulowanie zawieszania tych świadczeń,
przysługujących z tego tytułu ( a przynajmniej – to odrębne
uregulowanie nie stanowi pogwałcenia zasad konstytucyjnych np.
zasady równości lub sprawiedliwości społecznej, których ochrona
wymagałaby naruszenia zasady ochrony praw nabytych).
Jest
jeszcze jeden dodatkowy argument, przemawiający przeciwko tezie,
iż wprowadzenie mniej korzystnych niż dotychczas zasad zawieszania
świadczeń należnych z tytułu wypadku przy pracy lub choroby
zawodowej, podyktowane było koniecznością dania pierwszeństwu
zasadzie sprawiedliwości społecznej ( w wyniku ujednolicenia
przepisów). Argumentem tym jest fakt, że w tej samej ustawie
– w art. 17 ust. 3 wprowadzono przepis, który powoduje zróżnicowanie
sposobu ustalania wysokości podstawy do wyliczania wielkości
renty z tytułu wypadku przy pracy lub choroby zawodowej ( brak
ograniczenia wysokości podstawy) w stosunku do przepisów dotyczących
renty inwalidzkiej z innych powodów ( ograniczenie wysokości
podstawy do 250% średniej krajowej).
Z pewnością nie można uznać, że uzasadnieniem dla niezachowania
przez zaskarżony przepis zasady ochrony praw nabytych jest ważny
interes państwa lub interes społeczny.
Wprowadzony przepis nie spowoduje zauważalnych oszczędności
w wydatkach budżetowych. Można – co prawda - spodziewać się,
że część osób, na podstawie zaskarżonego przepisu utraci dotychczasowe
świadczenie, przez co ZUS zaoszczędzi pewną ilość pieniędzy
- a pośrednio budżet państwa dotujący ZUS - ale z pewnością,
z kilku powodów, te oszczędności będą mocno ograniczone lub
wręcz iluzoryczne. Część osób, zagrożonych utratą świadczeń
z ubezpieczenia społecznego, nie będzie bowiem podejmować dodatkowego
zatrudnienia – legalnie, a zatem: co budżet państwa zyska na
ZUS-ie, straci na podatkach. Również fakt, że liczba osób uprawnionych
do omawianych świadczeń jest stosunkowo niewielka (liczona w
tysiącach), powoduje, że i wielkość ewentualnych oszczędności
ZUS-u musi być bardzo skromna w skali kraju. Z pewnością nie
są to wartości, które stanowiłyby owe „sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe”,
o których Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się, że uzasadniałyby
niezachowanie konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych. Dodatkowym
argumentem przemawiającym przeciwko temu, że intencją wprowadzonego
rozwiązania jest zaoszczędzenie wydatków ZUS, a co za tym idzie
wydatków budżetu państwa, jest fakt (przytaczany wyżej), że
w tej samej ustawie – w art. 17 ust. 3 wprowadzono przepis,
który spowodować musi coś wręcz przeciwnego czyli zwiększenie
wydatków na świadczenia wypłacane z ZUS (zniesiono ograniczenie
wysokości podstawy do wyliczania wielkości renty).
Trudno również uznać, że zaskarżony przepis miałby odegrać jakąś
zauważalną rolę w „walce z bezrobociem”, co stanowiłoby rodzaj
„ważnego interesu społecznego”. Aktualność zachowuje tutaj argumentacja
podniesiona wyżej: część osób zatrudni się nielegalnie, co nie
„zwolni” miejsc pracy; ogólna ilość osób, których problem dotyczy
jest – w skali kraju i w skali bezrobocia – b. niewielka. Poza
wszystkim jednak, sztuczne ograniczanie możliwości zatrudnienia
przez część obywateli, nie stanowiło nigdy i nigdzie skutecznego
sposobu ograniczenia bezrobocia i jego społecznych następstw.
Doświadczenia wszystkich krajów wskazują, że ten trudny problem
społeczny można ograniczyć lub zlikwidować tylko przez takie
działania, jak: zmniejszenie podatków, ograniczenie biurokracji,
zniesienie utrudnień w podejmowaniu działalności gospodarczej.
Powyższa
argumentacja uzasadnia niezgodność zaskarżonego przepisu z zasadą
zachowania praw nabytych (wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP).
Kolizja
przedmiotowego przepisu z zasadą zaufania obywatela do państwa
i prawa przez to państwo stanowionego ( również wywodzącą się
z art. 2 Konstytucji RP) wynika z faktu, że wprowadzone przepisy
dotyczą nie tylko osób, które uzyskają prawo do renty z tytułu
wypadku przy pracy lub choroby zawodowej po wejściu w życie
przepisów, ale również tych osób, które prawo to nabyły przed
wejściem w życie nowych regulacji. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny
(Wyrok TK z dnia 20 grudnia 1999 r. K. 4/99 OTK ZU 1999/7 poz.
165) „Przestrzeganie tej zasady (zasady zaufania obywatela do
państwa) ma szczególne znaczenie w sytuacji, w której ma miejsce
zmiana dotychczas obowiązujących przepisów, zwłaszcza zaś tych,
które znalazły już zastosowanie jako czynnik kształtujący sytuację
prawną ich adresatów”.
Wiele
z tych osób, których dotyczy zaskarżony przepis, kierując się
zasadą stabilności prawa i zaufania jednostki do państwa stanowiącego
to prawo, podjęła działania, przewidziane na dłuższy czas, których
celem było zapewnienie pewnej stabilizacji życiowej. Istotnym
elementem tych działań było zwłaszcza podjęcie pracy zarobkowej
– aby uzupełnić, skromne z reguły, świadczenia uzyskiwane z
ubezpieczeń społecznych. Nie bez znaczenia jest tutaj fakt,
że nowelizowane przepisy normują sytuację rencistów i emerytów,
a więc osób o ograniczonej zdolności adaptacyjnej do zmienionej
sytuacji. Biorąc właśnie to pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny
wielokrotnie wypowiadał się o konieczności zapewnienia stabilności
systemu ubezpieczeń społecznych. Trybunał podkreślał, że uzasadniona
jest zwłaszcza „silna potrzeba zapewnienia stabilności przepisów
normujących te elementy treści stosunku łączącego emeryta z
zakładem ubezpieczeń, które określają ograniczenie prawa do
świadczeń” (Wyrok TK z dnia 20 grudnia 1999 r. K. 4/99 OTK ZU
1999/7 poz. 165). Nie ulega wątpliwości, że w omawianym przypadku
właśnie te elementy uległy destabilizacji. A jak bardzo nowa
sytuacja zburzyła dotychczasowe poczucie stabilności i bezpieczeństwa
osób dotkniętych nowymi przepisami niech świadczą liczne, dramatyczne
w swojej wymowie, listy tych osób zawierające skargi i prośby
o interwencję, kierowane m. innymi do Rzecznika Praw Obywatelskich,
samorządów zawodowych (w tej liczbie izby lekarskiej), związków
zawodowych ( w tej liczbie do Ogólnopolskiego Związku Zawodowego
Lekarzy).
W
świetle powyższych argumentów, uważamy nasz zarzut o naruszeniu
– przez zaskarżony przepis - zasady zaufania obywatela do państwa
i prawa przez to państwo stanowionego za uzasadniony.
W niniejszym wniosku przywoływaliśmy cytaty z uzasadnienia wyroku
Trybunału Konstytucyjnego z dnia z dnia 20 grudnia 1999r - K.
4/99 ( OTK ZU 1999/7 poz.165). W istocie uważamy, że cały ten
wyrok może posłużyć jako potwierdzenie słuszności naszego wniosku.
W omawianym wyroku Trybunał stwierdził bowiem, że wprowadzone
wówczas przepisy, które ujednoliciły zasady zawieszania świadczeń
z ubezpieczenia społecznego, przysługujące osobom tzw. służb
mundurowych z zasadami ogólnymi, zawartymi w przepisach ustawy
o emeryturach i rentach z FUS ( przez co zmieniły na niekorzyść
sytuację prawną wskazanej grupy osób), naruszają zasady ochrony
praw nabytych i zasady zaufania obywatela do państwa i prawa.
W sprawie będącej przedmiotem naszego wniosku zachodzi identyczna
sytuacja, jedynym wyjątkiem są adresaci zmienianych przepisów.
W naszym przypadku są to osoby dotknięte inwalidztwem z powodu
wypadku przy pracy lub choroby zawodowej, w przypadku rozpatrywanym
w roku 1999 – emeryci służb mundurowych. Jeżeli by w jakiś sposób
oceniać zdolności adaptacyjne obu grup osób i ich zdolności
do „poradzenia sobie” z nową sytuacją, to z pewnością grupa
dotknięta zaskarżonym przez nas przepisem jest słabsza w tym
względzie niż grupa emerytów służb mundurowych ( z powodu wieku,
stanu zdrowia, wielkości świadczenia). Tym bardziej więc należy
jej się ochrona dotychczasowych uprawnień i prawo do stabilizacji.
Zarząd
Krajowy
Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy
Lek. Krzysztof Bukiel – przewodniczący Zarządu
